Santiago, veintiocho de enero del año dos mil diez.
Vistos
Se eliminan los considerandos cuarto y quinto de la sentencia en alzada.
Y teniendo además presente:
Primero: Que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles dejó transcurrir tres años y un día sin resolver el recurso de reposición de la empresa reclamante, plazo que excede todo límite de razonabilidad, contrariando diversos principios del derecho administrativo obligatorios para la Administración, los que además tienen consagración legislativa.
Así, en efecto, la tardanza inexcusable de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles afectó en primer término el principio del debido proceso, pues resulta indudable que para que nos encontremos ante un procedimiento racional y justo la sentencia debe ser oportuna. Ello, no obstante que el reclamante nunca haya instado para que la autoridad resolviera su recurso de reposición.
Segundo: Que, asimismo, se ve vulnerado el principio de la eficacia y eficiencia administrativa, consagrado en diversas disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
El artículo 3 inciso 2º dispone que “La Administración del Estado deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas, y garantizará la debida autonomía de los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para realizar cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución Política y las leyes”.
Por su parte, el artículo 5º inciso 1º señala que “Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública”.
El artículo 11 de la misma ley, relaciona la eficiencia y eficacia con la oportunidad en que se realiza la actuación administrativa, al disponer que “Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia.
Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones”.
Y, por último, el artículo 53, vincula los principios de eficiencia y eficacia con la probidad administrativa al establecer que “El interés general exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley”.
Tercero: Que además, la ineficiencia administrativa demostrada con la tardanza, vulnera el principio de celeridad, consagrado en el artículo 7º de la Ley Nº 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que dispone que “El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.
Las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión”.
También vulnera el principio conclusivo establecido en el artículo 8 de la Ley 19.880, pues desvirtúa el fin último del procedimiento administrativo que consiste en que “la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad”.
Asimismo infringe el principio de la inexcusabilidad establecido en el artículo 14 de la citada ley sobre procedimientos administrativos que dispone que “La Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.
Requerido un órgano de la Administración para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico, informando de ello al interesado.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, abandono del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.”
Cuarto: Que lo anterior significa que no obstante que el plazo de 10 días establecido en el artículo 18 A de la Ley Nº 18.410 que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y el plazo de seis meses mencionado en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos no son plazos fatales, y que en principio su incumplimiento solo genera las responsabilidades administrativas correspondientes, la vulneración abierta de los principios señalados en los considerandos anteriores ha de tener un efecto jurídico en el procedimiento administrativo.
Quinto: Que el efecto jurídico aludido precedentemente, no puede ser otro que una especie de “decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio”, esto es su extinción y pérdida de eficacia.
El decaimiento se ha definido como la extinción de un acto administrativo, provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho, que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo.
El elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos, es el tiempo excesivo transcurrido desde la resolución que fija la multa hasta la dictación de la resolución que falló la reposición, que alcanzó a 3 años y un día, lo que ha afectado el contenido jurídico del procedimiento administrativo tornándolo abiertamente ilegítimo.
Sexto: Que en la búsqueda de un criterio rector para dar por establecido el decaimiento del procedimiento administrativo por el transcurso del tiempo, habrá de estarse a los plazos que el derecho administrativo contempla para situaciones que puedan asimilarse. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 53 inciso primero de la ley de Bases de los Procedimientos Administrativos el plazo que tiene la Administración para invalidar sus actos administrativos es de dos años, y si bien la invalidación procede únicamente por razones de legalidad, y la reposición, en cambio, por razones de legalidad y de oportunidad, resulta lógico sostener que pasado el plazo de dos años la Administración no pueda reponer sus actos en que aplica sanciones, ya que de lo contrario resultaría que la autoridad administrativa, transcurrido dicho plazo, no podría invalidar, pero si podría reponer. Debe establecerse, entonces, que el abandono del procedimiento administrativo sancionador por parte de la Administración, sin resolver una reposición dentro de dos años de haberse presentado, produce el decaimiento del procedimiento administrativo y la extinción del acto administrativo sancionatorio, perdiendo por lo tanto su eficacia.
Séptimo: Desde otro punto de vista, ha de considerarse que el objeto jurídico del acto administrativo, que es la multa impuesta, producto del tiempo excesivo transcurrido se torna inútil, ya que la sanción administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-represora, con ella se persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas similares, se busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor. Después de más de tres años sin actuación administrativa alguna, carece de eficacia la sanción, siendo inútil para el fin señalado, quedando vacía de contenido, y sin fundamento jurídico que la legitime.
Asimismo, es abiertamente ilegítima, pues, como se expuso, son manifiestas las vulneraciones a los principios de derecho administrativo que se producen con la dilación indebida e injustificada. En consecuencia, se ha producido la extinción de la resolución exenta Nº 957, de 7 de julio de 2006, de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, por “decaimiento del proceso administrativo sancionador”.
Se confirma la sentencia apelada de veinticinco de septiembre, escrita a fojas 162.
Se previene que el Ministro señor Brito aún cuando comparte los fundamentos de esta sentencia y la decisión de confirmar el fallo en alzada, también tuvo presente las consideraciones que siguen:
1ª.- Que el término de la vigencia del acto administrativo de que se trata, la resolución exenta Nº 957, de 7 de julio de 2006, es consecuencia de la injustificada y prolongada inactividad de la Administración que incumplió el deber de resolver la reposición solicitada, no obstante los derechos involucrados y el mandato constitucional de seguridad jurídica.
2ª.- Que, por haberse impuesto la sanción luego del proceder oportuno de la Administración, la pérdida de vigencia de la citada resolución no es consecuencia de la prescripción de la acción de que dispone el Estado ni de la concurrencia de alguno de los motivos de “decaimiento” que la doctrina recoge -1. desaparición de un presupuesto de hecho indispensable para la validez del acto; 2. derogación del precepto legal en que se funda el acto; 3. modificación del régimen legal que constituye un impedimento -, sino por la caducidad del procedimiento iniciado de oficio ante la falta del administrado; por no ejercer su potestad sancionatoria, omisión que atendida su extensión ha de entenderse como expresión de la voluntad de no perseverar en el castigo, situación que por motivos de seguridad jurídica no puede ser aceptada.
3ª .- Que también es útil dejar constancia que si bien en el caso de autos se ha producido la extinción de la sanción como consecuencia de la caducidad del procedimiento administrativo, tal efecto sólo es consecuencia del carácter sancionatorio de éste “dicho de otro modo, por no haberse iniciado en beneficio del administrado-, condiciones en las que el Estado debió guardar los cuidados que se han representado
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry. La prevención fue redactada por su autor.
Nº 7502-2009. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema, integrada por los Ministros Sr. Adalis Oyarzún, Sr. Pedro Pierry, Sr. Haroldo Brito y los Abogados Integrantes Sr. Benito Mauriz y Sr. Guillermo Ruiz. No firman, no obstante haber estado en la vista de la causa y acuerdo del fallo los Ministros Sr. Pierry y Sr. Brito por estar ambos en comisión de servicios. Santiago, 28 de enero de 2010.
Autorizada por la Secretaria subrogante de esta Corte Sra. Carola Herrera Brümmer.
En Santiago, a veintiocho de enero de dos mil diez, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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